D-Bundestag
16.Wahlperiode

FödRefG   (2)
Drs 16/813
07.03.06
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(BT-Drucksache 16/813 S.7-10)

Begründung

A. Allgemeiner Teil

Die bundesstaatliche Ordnung in der Bundesrepublik Deutschland hat sich grundsatzlich bewahrt, ist jedoch geprägt von langwierigen und komplizierten Entscheidungsprozessen und leidet an einer übermäsigen institutionellen Verflechtung von Bund und Ländern. Bei der Gesetzgebung des Bundes haben die ausgeprägten Zustimmungsbefugnisse der Länder über den Bundesrat bei unterschiedlichen politischen Mehrheitsverhältnissen in Bund und Ländern immer wieder zur Verzögerung oder sogar Verhinderung wichtiger Gesetzgebungsvorhaben oder zu in sich nicht stimmigen Kompromissen geführt, bei denen die jeweilige politische Verantwortlichkeit nicht oder kaum noch zu erkennen ist. Der Anteil der zustimmungspflichtigen Gesetze ist vor allem auch wegen Regelungen des Bundes über Organisation und Verfahren der Landesverwaltungen im Laufe der Zeit erheblich gestiegen.

Auf der anderen Seite wurden die Gesetzgebungsbefugnisse der Länder im Laufe der Zeit immer weiter zuruckgedrängt. Teils sind neue Kompetenzen für den Bund im Wege der Verfassungsänderung begründet worden, vor allem aber hat der Bundesgesetzgeber bestehende konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeiten nahezu vollständig ausgeschöpft und auch in der Rahmengesetzgebung vielfach in Einzelheiten gehende und unmittelbar geltende Regelungen getroffen.

Um diese Entwicklung aufzuhalten und in Teilen umzukehren, hat der verfassungsandernde Gesetzgeber 1994 die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme der konkurrierenden und der Rahmengesetzgebung verschärft. Die mit der Neufassung des Artikels 72 Abs.2 eingeführten und von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts weiter konkretisierten Kriterien erweisen sich jedoch auch für solche Materien aus dem Zuständigkeitskatalog der Artikel 74 und 75 als hinderlich, bei denen das gesamtstaatliche Interesse an einer bundesgesetzlichen Regelung allgemein anerkannt ist. Andererseits sind die mit den Übergangsvorschriften zu dieser Verfassungsänderung eröffneten Moglichkeiten einer völligen oder teilweisen Öffnung von Bundesgesetzen für eine Ersetzung durch Landesrecht (Artikel 125a Abs.2 und Artikel 72 Abs.3 aF) nicht zur Anwendung gekommen, so dass eine Rückverlagerung von Zuständigkeiten auf die Länder unterblieben ist.

Fehlentwicklungen haben sich auch im Bereich der Mischfinanzierungstatbestände durch die Tendenz zu einer dauerhaften Verfestigung aufgabenbezogener Finanztransfers vom Bund an die Länder ergeben. Mischfinanzierungen verschränken Aufgaben- und Ausgabenzuständigkeiten und engen zugleich die Spielräume für eigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung beider staatlichen Ebenen ein. Gemeinschaftsaufgaben und Finanzhilfen mussen daher die Ausnahme bleiben.

Ausgehend von Beschlussen der Ministerpräsidentenkonferenzen vom Dezember 1998 und Oktober 2001 sowie einer Verständigung zwischen den Regierungschefs des Bundes und der Länder vom Dezember 2001 erfolgte eine erste kritische Überprufung der bundesstaatlichen Aufgaben-, Ausgaben- und Einnahmenverteilung. Auf der Grundlage einer im Jahr 2002 von zwei Bund/Länder-Arbeitsgruppen formulierten Bestandsaufnahme und Problembeschreibung wurden zunächst auf Regierungsebene Verhandlungen zwischen Bund und Ländern zu einer Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung aufgenommen, bis im Oktober 2003 Bundestag und Bundesrat eine vom damaligen Vorsitzenden der Fraktion der SPD, Franz Müntefering, und vom bayerischen Ministerpräsidenten, Dr Edmund Stoiber, geleitete Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung eingesetzt haben. Die Kommission hatte den Auftrag, Vorschläge zu einer grundlegenden Reform des föderalen Staatsaufbaus zu erarbeiten und den gesetzgebenden Körperschaften vorzulegen. Durch eine Neuverteilung der Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern sollten die Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit von Bund und Ländern verbessert, die politischen Verantwortlichkeiten deutlicher zugeordnet sowie die Zweckmäsigkeit und Effizienz der Aufgabenerfüllung gesteigert werden. Die Kommission erörterte das für und Wider zahlreicher Vorschlage zur Erreichung dieser Ziele und gelangte auch in wesentlichen Einzelfragen zu übereinstimmenden Bewertungen (vgl Deutscher Bundestag/Bundesrat, Hrsg., Dokumentation der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung, Zur Sache 1/2005). Sie vermochte sich jedoch bis zur abschliesenden Sitzung am 17. Dezember 2004 nicht auf ein gemeinsames Reformkonzept zu einigen. Auf der Grundlage dieser Beratungen sowie der zunächst im Frühjahr 2005 und dann nach der Wahl zum 16. Deutschen Bundestag wieder aufgenommenen politischen Gespräche wurde im Koalitionsvertrag vom 18. November 2005 eine Einigung uber die nunmehr umzusetzende Föderalismusreform erzielt.

Die nun vereinbarte Reform soll demokratie- und effizienzhinderliche Verflechtungen zwischen Bund und Ländern abbauen und wieder klarere Verantwortlichkeiten schaffen und so die föderalen Elemente der Solidarität und der Kooperation einerseits und des Wettbewerbs andererseits neu ausbalancieren. Insgesamt geht es um eine nachhaltige Stärkung der Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit sowohl des Bundes als auch der Länder (einschlieslich der Kommunen).

Die Bundeskanzlerin und die Regierungschefs der Länder haben in ihrem Beschluss vom 14. Dezember 2005 die Reformziele wie folgt beschrieben:

  1. "Stärkung der Gesetzgebung von Bund und Ländern durch eine deutlichere Zuordnung der Gesetzgebungskompetenzen und Abschaffung der Rahmengesetzgebung,

  2. Abbau gegenseitiger Blockaden durch Neubestimmung der Zustimmungsbedürftigkeit von Bundesgesetzen im Bundesrat,

  3. Abbau von Mischfinanzierungen und Neufassung der Möglichkeiten für Finanzhilfen des Bundes unter Bekräftigung der Zusagen aus dem Solidarpakt II für die neuen Länder,

  4. Stärkung der Europatauglichkeit des Grundgesetzes durch eine Neuregelung der Ausenvertretung und Regelungen zu einem nationalen Stabilitätspakt sowie zur Verantwortlichkeit für die Einhaltung von supranationalem Recht.

Ziel einer effektiven bundesstaatlichen Ordnung in der Bundesrepublik Deutschland muss es sein, die Ebenen des Bundes und der Länder, auch im Verhältnis zur Europäischen Union, deutlicher in ihren Zuständigkeiten und Finanzverantwortlichkeiten abzugrenzen. Dadurch werden zudem Entscheidungsabläufe und Verantwortlichkeiten für die Bürgerinnen und Bürger transparenter als bisher. Die Kommunen werden - in finanzieller Hinsicht - dadurch geschützt, dass ihnen künftig nicht mehr durch Bundesgesetz Aufgaben unmittelbar zugewiesen werden dürfen.

Die in diesem Gesetzentwurf zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung vorgesehenen Verfassungsänderungen umfassen im Wesentlichen folgende Bereiche:

  1. Reform der Mitwirkungsrechte des Bundesrates durch Abbau der Zustimmungsrechte nach Artikel 84 Abs.1 und Einführung neuer Fälle der Zustimmungsbedürftigkeit bei Bundesgesetzen mit erheblichen Kostenfolgen für die Länder (Artikel 104a Abs.4 - neu -).

    Die Einrichtung von Behörden und das Verwaltungsverfahren bleiben bei der Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder als eigene Angelegenheit wesentlicher Bestandteil der Organisationshoheit der Länder. Der Bundesgesetzgeber wird in diesem Bereich die Einrichtung von Behörden und das Verwaltungsverfahren aber ohne Zustimmung des Bundesrates regeln können, um den bisher für die Mehrheit der zustimmungsbedürftigen Gesetze verantwortlichen Tatbestand aufzulösen und dem Bund eine die materiellen Regelungen sinnvoll ergänzende Regelung des Verwaltungsverfahrens und der Behördenorganisation bei der Ausführung der Bundesgesetze in landeseigener Verwaltung zu ermöglichen. Die Länder erhalten demgegenuber das Recht, von organisations- und verfahrensmäsigen Vorgaben des Bundesgesetzgebers abweichende Regelungen zu treffen. Bun- desgesetze konnen das Verwaltungsverfahren ohne Abweichungsmöglichkeit für die Länder nur noch in Ausnahmefallen wegen eines besonderen Bedürfnisses nach bundeseinheitlicher Regelung festlegen; derartige Gesetze erfordern die Zustimmung des Bundesrates.

    Um die Mitwirkungsmöglichkeiten der Länder bei der bundesgesetzlichen Auferlegung erheblicher finanzieller Verpflichtungen weiterhin zu gewährleisten, wird der bisher auf Geldleistungen begrenzte Zustimmungstatbestand erweitert: Einer Zustimmung des Bundesrates werden alle Gesetze bedürfen, die Pflichten der Länder zur Erbringung von Geldleistungen oder geldwerten Sachleistungen (einschlieslich vergleichbarer Dienstleistungen) gegenüber Dritten begründen.

  2. Reform der Gesetzgebungskompetenzen durch Abschaffung der Rahmengesetzgebung und Neuordnung des Katalogs der konkurrierenden Gesetzgebung, verbunden mit einer Reduzierung des Anwendungsbereichs der Erforderlichkeitsklausel des Artikels 72 Abs.2 und der Einführung einer Abweichungsgesetzgebung in bestimmten Gesetzgebungsbereichen.

    Die Kategorie der Rahmengesetzgebung mit der Notwendigkeit von zwei nacheinander geschalteten Gesetzgebungsverfahren auf der Ebene des Bundes und in den Ländern hat sich insbesondere bei der Umsetzung europäischen Rechts als ineffektiv erwiesen und hat sich auch im Übrigen nicht bewährt.

    Im Umweltrecht verhindert die bestehende Aufteilung in Materien der konkurrierenden Gesetzgebung und der Rahmengesetzgebung wegen der dort nur möglichen geringeren Regelungsdichte eine materienübergreifende Normsetzung, wie sie mit dem Vorhaben eines Umweltgesetzbuchs und der Ablösung paralleler Genehmigungsverfahren durch eine einheitliche Vorhabengenehmigung angestrebt wird. Andere Gegenstande der Rahmengesetzgebung wie die allgemeinen Rechtsverhaltnisse der Presse sind vom Bundesgesetzgeber bislang nicht kodifiziert worden, so dass auf diesem Gebiet kein Bedürfnis für einen Fortbestand der Kompetenzzuweisung gesehen wird.

    Die Rahmengesetzgebung wird daher insgesamt abgeschafft und die bislang dieser Kompetenzart zugeordneten Materien werden sachgerecht zwischen Bund und Ländern aufgeteilt.

    Die Länder werden in ihrer Organisations- und Personalhoheit gestärkt. Der bisher in der Rahmengesetzgebung enthaltene Kompetenztitel für die allgemeinen Rechtsverhältnisse der Landesbediensteten wird einschlieslich des Laufbahnrechts auf die Länder übertragen. Der Bund erhält aber die konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis zur Regelung der Statusrechte und -pflichten der Landesbeamten und -richter und zwar insbesondere, um die bundesweite Mobilität von Beamten und Richtern zu gewährleisten. Die hiernach zu erlassenden Gesetze bedürfen der Zustimmung des Bundesrates. Zudem werden die bisherigen Gesetzgebungskompetenzen des Bundes für die Besoldung und Versorgung der Landesbeamten und -richter gestrichen; damit wird die bis 1971 für die Länder bestehende Kompetenzlage wiederhergestellt. Die Personalausgaben binden im Durchschnitt mehr als 40 vom Hundert der Länderhaushalte. Die Länder haben jedoch bisher nur wenige Gestaltungsmöglichkeiten bei den Arbeits- und Gehaltsbedingungen ihrer Beschäftigten.

    Diese Neuverteilung der Zuständigkeiten für die Landesbeamten und -richter wird flankiert von einer Ergänzung des Artikels 33 Abs.5, nach der das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsatze des Berufbeamtentums nicht nur zu regeln, sondern ausdrücklich auch fortzuentwickeln ist.

    Aus der Rahmengesetzgebung werden das Melde- und Ausweiswesen und der Schutz deutschen Kulturguts gegen Abwanderung ins Ausland in die ausschliesliche Gesetzgebung des Bundes ubernommen. Die Regelung der allgemeinen Rechtsverhältnisse der Presse wird in die ausschliesliche Kompetenz der Länder überfuhrt.

    Die anderen Sachgebiete der bisherigen Rahmengesetzgebung werden in den nicht an die Erforderlichkeitsklausel gebundenen Teil der konkurrierenden Gesetzgebung überfuhrt (Artikel 74 Abs.1 Nr.27 bis 33 in Ver-bindung mit Artikel 72 Abs.2). Das sind namentlich

    1. die umweltbezogenen Materien, insbesondere Naturschutz, Landschaftspflege und Wasserhaushalt,

    2. aus dem Dienstrecht im Hinblick auf die Personalhoheit der Länder lediglich die Statusrechte und -pflichten der Landesbeamten und Landesrichter,

    3. aus dem Hochschulwesen im Hinblick auf die Kulturhoheit der Länder lediglich Hochschulzulas- sung und Hochschulabschlusse.

    Für die Hochschulzulassung und die Hochschulabschlusse sowie die umweltbezogenen Materien ist dieser Teil der konkurrierenden Gesetzgebung mit Abweichungsbefugnissen der Länder versehen (Artikel 72 Abs.3).

    Eine weitere Stärkung der Landesgesetzgeber erfolgt dadurch, dass Kompetenzen mit besonderem Regionalbezug und solche Materien, die eine bundesgesetzliche Regelung nicht zwingend erfordern, auf die Länder verlagert werden. Dies erfolgt einerseits durch eine gegenständliche Begrenzung fortbestehender Kompetenztitel im Bereich des Artikels 74 Abs.1 Nr.18, im Recht der Wirtschaft (Artikel 74 Abs.1 Nr.11) und bei der Lärmbekampfung (Artikel 74 Abs.1 Nr.24), andererseits durch vollige Streichung von Kompetenztiteln aus dem Katalog der konkurrierenden Gesetzgebung.

    Insgesamt sollen durch die Auflösung der Rahmengesetzgebung und die Neuordnung der konkurrierenden Gesetzgebung folgende Materien auf die Länder verlagert werden:

    1. Strafvollzug (einschlieslich Vollzug der Unter- suchungshaft, bisher Teilbereich aus Artikel 74 Abs.1 Nr.1),

    2. Notariat (einschlieslich Gebührenrecht, aber ohne Beurkundungsrecht, bisher Teilbereich aus Artikel 74 Abs.1 Nr.1),

    3. 3Versammlungsrecht (bisher Teilbereich aus Artikel 74 Abs.1 Nr.3),

    4. Heimrecht (bisher Teilbereich aus Artikel 74 Abs.1 Nr.7),

    5. Ladenschlussrecht (bisher Teilbereich aus Artikel 74 Abs.1 Nr.11),

    6. Gaststättenrecht (bisher Teilbereich aus Artikel 74 Abs.1 Nr.11),

    7. Spielhallen/Schaustellung von Personen (bisher Teilbereich aus Artikel 74 Abs.1 Nr.11),

    8. Messen, Ausstellungen und Märkte (bisher Teilbereich aus Artikel 74 Abs.1 Nr.11),

    9. Teile des Wohnungswesens (bisher Teilbereich aus Artikel 74 Abs.1 Nr.18),

    10. landwirtschaftlicher Grundstücksverkehr (bisher Teilbereich aus Artikel 74 Abs.1 Nr.18),

    11. landwirtschaftliches Pachtwesen (bisher Teilbereich aus Artikel 74 Abs.1 Nr.18),

    12. Flurbereinigung (bisher Teilbereich aus Artikel 74 Abs.1 Nr.18),

    13. Siedlungs- und Heimstattenwesen (bisher Teilbereich aus Artikel 74 Abs.1 Nr.18),

    14. Sport-, Freizeit- und so genannter sozialer Lärm (Anlagen mit sozialer Zweckbestimmung, bisher Teilbereich aus Artikel 74 Abs.1 Nr.24),

    15. die Besoldung und Versorgung sowie das Laufbahnrecht der Landesbeamten und -richter (bisher Artikel 74a und Teilbereich aus Artikel 75 Abs.1 Satz 1 Nr.1 und aus Artikel 98 Abs.3 Satz 2),

    16. der Grosteil des Hochschulrechts mit Ausnahme der Hochschulzulassung und Hochschulabschlusse (bisher Artikel 75 Abs.1 Satz 1 Nr.1a),

    17. die allgemeinen Rechtsverhältnisse der Presse (bisher Artikel 75 Abs.1 Satz 1 Nr.2).

    In die ausschliesliche Gesetzgebung des Bundes werden folgende Materien verlagert:

    1. Waffen- und Sprengstoffrecht (bisher Artikel 74 Abs.1 Nr.4a),

    2. Versorgung der Kriegsbeschädigten und Kriegshinterbliebenen und Fürsorge für die ehemaligen Kriegsgefangenen (bisher Artikel 74 Abs.1 Nr.10),

    3. Erzeugung und Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken, Errichtung und Betrieb von Anlagen, die diesen Zwecken dienen, der Schutz gegen Gefahren, die bei Freiwerden von Kernenergie oder durch ionisierende Strahlen entstehen, und die Beseitigung radioaktiver Stoffe (bisher Artikel 74 Abs.1 Nr.11a),

    4. Melde- und Ausweiswesen (bisher Artikel 75 Abs.1 Satz 1 Nr.5),

    5. Schutz deutschen Kulturgutes gegen Abwanderung in das Ausland (bisher Artikel 75 Abs.1 Satz 1 Nr.6).

    Auserdem wird eine neue ausschliesliche Bundeskompetenz zur Regelung präventiver Befugnisse des Bundeskriminalamts bei der Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus geschaffen; derartige Bundesgesetze bedürfen der Zustimmung des Bundesrates. Die Erforderlichkeitsklausel in Artikel 72 Abs.2 wird in ihrem Anwendungsbereich auf folgende Materien des neu gefassten Artikels 74 Abs.1 beschrankt: Nr.4, 7, 11, 13, 15, 19a, 20, 22, 24 (ohne das Recht der Luftreinhaltung und Lärmbekämpfung), 25 und 26. Die übrigen Materien des Artikels 74 Abs.1 werden insgesamt von der Erforderlichkeitsprüfung ausgenommen, weil Bund und Länder ubereinstimmend von der Erforderlichkeit bundesgesetzlicher Regelungen ausgehen. In den Fallen des Artikels 72 Abs.3 ist dies bereits eine Konsequenz aus dem neuen Abweichungsrecht der Länder.

    In den Kompetenztiteln zum Gesundheitswesen (Artikel 74 Abs.1 Nr.19), zum Lebensmittelrecht (Artikel 74 Abs.1 Nr.20), zum Strasenwesen (Artikel 74 Abs.1 Nr.22), zum Umweltrecht (Artikel 74 Abs.1 Nr.24) und zur künstlichen Erzeugung menschlichen Lebens (Artikel 74 Abs.1 Nr.26) erfolgen tatbeständliche Präzisierungen zur Vermeidung von Regelungslücken.

  3. Klarere Zuordnung der Finanzverantwortung

    Die Änderungen im Bereich der Finanzverfassung orientieren sich ebenfalls an den Zielen der Entflechtung, Verantwortungsklarheit und Handlungsautonomie. Vor diesem Hintergrund werden

    1. Mischfinanzierungstatbestände abgebaut (Artikel 91a Abs.1 Nr.1),

    2. die Voraussetzungen für Finanzhilfen verschärft (Artikel 104b),

    3. die regionale Steuerautonomie gestärkt (Artikel 105 Abs.2a),

    4. ein nationaler Stabilitätspakt im Grundgesetz verankert (Artikel 109 Abs.5),

    5. die Lastentragung von Bund und Ländern bei der Verletzung von supranationalen und volkerrechtlichen Verpflichtungen im Grundgesetz ausdrücklich geregelt (Artikel 104a Abs.6).

    Im Hinblick auf die erheblichen strukturellen Unterschiede der Länder kommt eine vollständige Abschaffung der Mischfinanzierungen (Gemeinschaftsaufgaben und Finanzhilfen) derzeit nicht in Betracht. Die vorgesehene Abschaffung bzw Modifizierung bestimmter Mischfinanzierungen bzw Mischfinanzierungstatbestände trägt der veranderten Bedarfslage Rechnung und führt zur Entflechtung der Aufgabenverantwortung. Eine Übergangsvorschrift (Artikel 143c) regelt die Kompensation der bei den Ländern ausfallenden investiven Bundesmittel ab dem 1. Januar 2007 bis zum 31. Dezember 2019.

    Wegen der unterschiedlichen wirtschafts- und struktur- politischen Gegebenheiten und Entwicklungen in den verschiedenen Teilen des Bundesgebiets werden die Gemeinschaftsaufgaben zur Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur sowie der Agrarstruktur und des Küstenschutzes beibehalten. Diese Gemeinschaftsaufgaben haben zudem eine wichtige Koordinierungsfunktion im Kontext der Beihilfen- und Strukturpolitik der Europäischen Union. Die zum Teil neu strukturierte Möglichkeit der Zusammenarbeit von Bund und Ländern bleibt bei der Forschungsförderung und im Bildungsbereich bei der Bildungsevaluation erhalten.

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