| Anmerkungen | zu Art.14 Abs.2 GG | HG Schmolke |
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Umweltschutzprobleme haben ihre Ursache fast ausschließlich in einem sozial unverträglichen Eigentumsgebrauch. Sowohl der Einsatz technischer Geräte (Waschmaschine, Auto usw.) wie der Gebrauch von Stoffen (Waschmittel, PCB, DDT usw.) sind Nutzungsformen des Eigentums. Das gilt auch für die Vermarktung künstlich geschaffener Stoffe (FCKWs, PCB, Waschmittel) und die umweltschädliche Entsorgung verbrauchter Gegenstände (Batterien) und Stoffe (Arzneimittel, Lacke). Der Eigentumsgebrauch kann sowohl hinsichtlich der Art des genutzten Stoffes (phosphathaltiges Waschmittel oder nicht) als auch hinsichtlich seines quantitativen Einsatzes die Sozialverträglichkeit berühren. Erst die Massenhaftigkeit des Gebrauches technischer Gegenstände und künstlich geschaffener Stoffe, die unsere Industrialisierung mit sich brachte, hat die Grenzen der Sozialverträglichkeit des Eigentumsgebrauchs offengelegt. Zur Lösung dieser Probleme hat sich die Verfassung zur schärfsten Form der Sozialpflichtigkeit beim Eigentumsgebrauch bekannt. Die Probleme des Umweltschutzes sind deshalb nur über die Sozialpflichtigkeitsvorschriften unserer Verfassung zu lösen.
Erstmalig hat Rupp darauf hingewiesen, daß Umweltschutz zugleich eine bisher wahrscheinlich noch unbekannte Sozialpflichtigkeit aller Grundrechte in dem Sinne bedeutet, daß für den Umweltschutz jeder einzelne ein Stück seiner bisherigen Ungebundenheit zu zahlen hat.
(vgl. Rupp, JZ 71, 401 (403)
Gleichzeitig hat er betont, daß Umweltschutz ein nationales, ja globales Problem darstellt, das sich nicht mit Hilfe des individuellen Rechtsschutzes lösen läßt. (vgl. aa0 S. 402)
So sieht auch Scholz ein Grundrecht auf menschenwürdige oder gesunde Umwelt als Verfassungsauftrag, adressiert an den Gesetzgeber, ausgestattet mit der Verpflichtung für diesen, möglichst umfassende Maßnahmen zum wirksamen Umweltschutz zu ergreifen.
(vgl. Scholz, Nichtraucher contra Raucher, OVG Berlin, NJW 75, 2261 und VG Schleswig, JA 1975, 130, JUS 76, 232 (234)
Da er diesen Verfassungsauftrag als soziales Grundrecht sieht und aus Art.20 Abs.1 i.V.m. Art. 28 Abs.I GG ableitet,
(vgl. Scholz aa0 S. (235)
übersieht er, daß auch das von ihm benannte Beispiel des Zigarettenrauchens ein Aspekt des Eigentumsgebrauches darstellt, für den die Verfassung in Ergänzung des Art.20 Abs.1 GG mit Art.14 Abs.2 GG eine spezielle inhaltliche Regelungsvorgabe bereithält.
Auf die Bedeutung des Verfassungsauftrages in Art.14 Abs.2 GG für den Umweltschutz hat bisher lediglich Weber in einem Nebensatz hingewiesen.
(vgl Weber, DVB1.71,806)
Nur Art.14 Abs.2 GG bietet durch seine Zielvorgabe und die der Komplexität umwelttechnischer Probleme Rechnung tragende Allgemeinwohlklausel einen praktikablen Maßstab, an dem die Verfassungsmäßigkeit gesetzgeberischen Tuns oder Unterlassens gemessen werden kann.
Art.14 Abs.2 GG darf dabei nicht nur als Grenze für die Beschränkung des Eigentums gesehen werden, sondern stellt zugleich auch einen Regelungsauftrag mit verfassungsrechtlicher Zielvorgabe dar, die der objektbezogenen Besonderheit dieses Freiheitsrechtes Rechnung trägt und das dauerhafte Funktionieren dieses Rechtsinstitutes gewährleisten will. Wenn auf Grund einer durch liberale (bürgerlich-rechtsstaatlichen) Grundrechtstheorie gekennzeichneten Auslegung des Art.14 Abs.2 GG diese Norm dem Eigentümer kein Rechtsgebot auferlegt, solange der Gesetzgeber nicht bestimmt, wozu er verpflichtet ist, sondern der Sozialpflichtigkeit nur die Bedeutung eines moralischen Appells zukommt,
(vgl Isensee, Die verdrängten Grundpflichten des Bürgers, DÖV 82, 609 (613)
würde man diese Verfassungsaussage negieren, wenn man sie nicht wenigstens als überprüfbare Verfassungsvorgabe des Gesetzgebers ansehen würde.
So sieht auch das BVerfG Art.14 Abs.2 GG als verbindliche Richtschnur für den Gesetzgeber.
(vgl. BVerfGE 25, 112 (117); 371 132 (140)
In dem vergleichbaren Verfassungsauftrag des Art.6 Abs.5 GG hat das BVerfG zudem festgestellt, daß die Erfüllung eines solchen Auftrages nicht im freien Belieben des Gesetzgebers steht.
(vgl BVerfGE 25, 167 (173)
Der Verfassungsauftrag des Art.14 Abs.2 GG hat zwei Zielrichtungen. Der Satz "Eigentum verpflichtet" richtet sich nach innen und relativiert den subjektiven Herrschaftsanspruch des Grundrechtsinhabers. Satz zwei ist außenweltbezogen und hat die Aufgabe, die Belange der Allgemeinheit und anderen Rechtssubjekten zu sichern. Je intensiver der Dritt- oder Allgemeinbezug des Eigentumsgebrauchs ist, desto mehr hat der Gesetzgeber auf jene Belange Rücksicht zu nehmen.
(vgl Maunz-Dürig-Papier Art.14 Rdnr.256)
Dabei ist der Verfassungsauftrag als soziales Grundrecht zu sehen, das vom Gesetzgeber verlangt, tunlichst umfassende Maßnahmen zum wirksamen Umweltschutz zu ergreifen.
(vgl Scholz aa0 S.234)
Da der Staat als "ordungsrechtlicher Anspruchsgegner" regelmäßig nur über begrenzte Leistungspflicht verfügt, räumt dieser Auftrag Gestaltungsermessen ein und bedarf gesetzlicher Konkretisierung.
(vgl Scholz aa0 S. 234)
Die Grenzen dieses Gestaltungsermessens ergeben sich aus der Sozialstaatsklausel iVm der Allgemeinwohlklausel des Art.14 Abs.2 Satz 2 GG.
Das BVerfG hat im übrigen umweltschützerische Belange als Gemeinwohlziele schon verschiedentlich anerkannt. So betonte es im Fischereigesetzfall die Bedeutung der Stabilisierung des ökologischen Gleichgewichts der Gewässer und der Landschaftspflege.
(vgl BVerfGE 70, 191 (212 f.)
Im Naßauskiesungsfall wurde die geordnete Wasserbewirtschaftung sowohl für die Bevölkerung als auch für die Gesamtwirtschaft als lebensnotwendig herausgestrichen
(vgl BVerfGE 158, 300 (341)
und auf die Bedeutung des öffentlichen Rechts zur Bewältigung umfassender, dem Gemeinwohl dienender Aufgaben hingewiesen.
(vgl BVerfGE 158, 300 (344)
Anerkannt ist auch, daß der Gesetzgeber individuelle Rechtspositionen umgestalten kann, wenn Gründe des Gemeinwohls vorliegen, die den Vorrang vor dem berechtigten - durch die Bestandsgarantie gesicherten -Vertrauen auf den Fortbestand eines wohlerworbenen Rechts verdienen.
(vgl. BVerfGE 58,300) (351)
§§§
Das GG hat dem Gesetzgeber den Auftrag zugewiesen, eine Eigentumsordnung zu schaffen, die sowohl den privaten Interessen des Einzelnen als auch denen der Allgemeinheit gerecht wird.
(stRspr. des BVerfG, vgl BVerfGE 21, 73 (93): 25, 112 (117); 37, 132 (140 f.): 50, 290 (WO: 52, 1 (29): 58, 300 (335)
Ihm obliegt hierbei eine doppelte Aufgabe: Einerseits muß er im Privatrecht die für den Rechtsverkehr und die Rechtsbeziehungen der Bürger untereinander maßgeblichen Vorschriften schaffen; andererseits hat er den Belangen der Allgemeinheit in den meist öffentlich-rechtlichen Regelungen Rechnung zu tragen.
(vgl BVerfGE 58 300 (335)
Von diesem verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriff ausgehend ergeben sich somit aus der Gesamtheit der verfassunasmäßigen Gesetze, die den Inhalt des Eigentums bestimmen, Gegenstand und Umfang des durch Art.14 Abs.1 Satz 1 GG gewährleisteten Eigentums.
(vgl BVerfGE 58, 300 (336)
Nach Art.86 des Euratom-Vertrages stehen spaltbare Kernbrennstoffe im öffentlichen Eigentum der EG.
(vgl BVerfGE 49, 99 (146)
Das Gesetz über die friedliche Verwendung der Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren (AtomG) regelt ua die Zulässigkeit der Erzeugung, Bearbeitung, Verarbeitung und Spaltung von Kernbrennstoffen (§ 7 AtomG). Damit regelt es Inhalt und Schranken des Gebrauchs radioaktiver Stoffe, insbesondere spaltbarer Kernbrennstoffe, und unterstellt diese Stoffe einer öffentlich-rechtlichen Benutzungsordnung.
(vgl BVerfGE 158, 300 (328) zur vergleichbaren Regelung des WHG)
Es handelt sich somit um ein den Inhalt und die Schranken des Eigentums an radioaktiven Stoffen regelndes Gesetz iSd Art.14 Abs.1 Satz 2 GG. Davon ging auch das BVerfG im Kalkar-Beschluß aus, wie die Prüfung der Zulässigkeit des Versagungsermessens am Art.14 Abs.1 GG zeigt.
(vgl. BVerfGE 49, 89 (144)
§§§
Zur Konkretisierung des verfassungsrechtlichen Regelungsauftrages iSd Art.14 Abs.2 Satz 2 GG kommt es somit entscheidend darauf an, was unter Allgemeinwohl in diesem Sinne zu verstehen ist.
Das Allgemeinwohl ist nicht die Summe der addierten Einzelwohle und bleibt ein Eigenwert im Verhältnis zum Einzelinteresse, auch wenn häufig Interessenharmonie besteht und Gemeinwohlinteresse und Einzelinteresse .parallel laufen.
(vgl Maunz-Dürig Art.14 Rdnr.74)
In seiner abweichenden Meinung zur Begründung des Gondelbahnurteils des BVerfG hat der Richter Böhmer folgende konkretisierende Ausführungen zum Allgemeinwohlbegriff des Art.14 GG gemacht:
"Es bedarf hier keiner Erörterung, wie die "Interessen der Allgemeinheit" vom "Wohl der Allgemeinheit" abzugrenzen sind. Es genügt der Hinweis, daß Interesse ein Sachverhalt ist, der "Beachtung", "Anteilnahme" oder "Aufmerksamkeit" verdient. Das ist etwas anderes als das gemeine "Wohl". Nicht alles, was öffentliches Interesse erweckt, dient auch dem allgemeinen Wohl und ist erst recht nicht "zum" allgemeinen Wohl erforderlich. Es ist eine täglich zu beobachtende Tatsache, daß ein staatlicher und kommunaler Bereich öffentliche (oder als solche deklarierte) Interessen anderen öffentlichen Interessen gegenüberstehen; in nicht seltenen Fällen geraten die verschiedenen öffentlichen Interessen in einen offenen 'Widerspruch zu einem anderen. Wäre in einer pluralistischen Gesellschaft jedes öffentliche Interesse mit dem Gemeinwohl identisch, gäbe es in Wahrheit kein Gemeinwohl".
(vgl BVerfGE 56, 249 (274)
Um den Gemeinwohlbegriff mit Leben zu erfüllen, muß man auf die Wertordnung des GG zurückgreifen.
Nach der Rechtsprechung des BVerfG ist die Sicherstellung der Energieversorgung eine öffentliche Aufgabe von größter Bedeutung. Die Energieversorgung gehört zum Bereich der Daseinsvorsorge: sie ist eine Leistung, deren der Bürger, zur Sicherung einer menschenwürdigen Existenz unumgänglich bedarf.
(vgl BVerfGE 66, 249 (258)
Dabei ist davon auszugehen, daß die Verfassung selbst die "Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken" durch die Kompetenzvorschrift des Art.74 Nr.11a GG als sekundäres Verfassungsrecht im Grundsatz als zulässig gebilligt hat.
(vgl BVerfGE 53, 31 (56)
Zwar kann man sich heute unser Leben ohne Energieversorgung nicht mehr vorstellen. Die Erkenntnis wächst aber, daß die Hauptursache der Gefährdung unseres Lebensraumes in der maßlosen Energienutzung liegt. Welches Maß an Energieversorgung für eine menschenwürdige Existenz notwendig ist, ist deshalb auch über Allgemeinwohlerwägungen zu ermitteln.
Das menschliche Leben stellt demgegenüber innerhalb der grundgesetzlichen Ordnung einen Höchstwert dar; es ist die vitale Basis der Menschenwürde des Art.1 Abs.1 GG und die Voraussetzungen aller anderen Grundrechte.
(vgl BVerfGE 39, 1 (42)
Darauf aufbauend hat das BVerfG in seinem Urteil über die Fristenregelung die verfassungsrechtliche Verpflichtung zur Sicherung der menschlichen Existenz abgeleitet.
(vgl BVerfGE 39, 1 (42)
Die zeitliche Bedeutung dieses Höchstwertes erhellt die Zusammenschau der Präambel des GG, des Art.1 GG (Menschenwürdeprinzip) sowie die "Ewigkeitsklausel" des Art.79 Abs.3 GG, wonach der Grundsatz der Menschenwürde jetzt und in allen Zeiten jeder legalen Änderung entzogen ist. Wenn im Vorspruch des Grundgesetzes von der Verantwortung nicht nur vor Gott, sondern auch vor den Menschen die Rede ist, so sind damit nicht nur die heute lebenden Menschen gemeint, sondern auch die, welche nach uns kommen.
(vgl H. Hofmann, Nachweltschutz als Verfassungsfrage, ZPR 86, 87 (RR)
Wird das Gemeinwohl primär durch den Höchstwert menschlichen Lebens und Erhaltung der menschlichen Lebensgrundlagen bestimmt, so fordert diese verfassungsrechtliche Zielvorgabe auch, den erkennbar fatalen Folgen einer ungezügelten technischen Entwicklung Grenzen zu setzen. Der Mensch darf sich deshalb nicht länger als isoliertes Glied auf dieser Welt betrachten, das mit seiner Wissenschaft, Technik und Individualethik "schalten und walten" kann, wie es will. Die Menschheit ist vielmehr wie Pflanzen, Tiere und Mikroorganismen nur ein Glied, das heißt eine Population einer Lebensgemeinschaft und deshalb gleichen ökologischen Gesetzen unterworfen wie andere Lebewesen.
(vgl A. Kaufmann, Rechtsphilosophische Reflexionen über Biotechnologie und Bioethik an der Schwelle zum dritten Jahrtausend, JZ 97, 837 (845))
Art.14 Abs.2 GG gebietet deshalb, der Situationsgebundenheit des Eigentumgebrauchs in unserem Lebensraum Rechnung zu tragen.
Vergleichbar der Rechtsprechung zur Situationsgebundenheit des Grundeigentums
(vgl BVerwGE 49, 365 (368); BGHZ 23, 30 (33)
kann generell der Eigentumsgebrauch im Hinblick auf den menschlichen Lebensraum nicht isoliert betrachtet werden, sondern bleibt stets "situationsgebunden", so daß seine Sozialpflichtigkeit von der generellen Belastung unserer Ökosysteme, der konkreten Belastung der Umgebungssituation und der Bevölkerungsdichte einerseits und andererseits vom Gefärdungspotential des Nutzungsgegenstandes abhängt.
Diese Vorstellung hat das BVerfG im Grunde anerkannt, als es im Naßauskiesungsfall die Trennung des Grundwassers vom Grundeigentum und seine Unterwerfung unter eine öffentlich-rechtliche Benutzungsordnung als verfassunasmäßig billigte.
(Vgl. BVerfGE 58, 301 (341 ff.)
Art.14 Abs.2 GG verpflichtet somit den Gesetzgeber, die Erhaltung eines der Menschwürde Rechnung tragenden Lebensraumes sicherzustellen. Das beinhaltet gleichzeitig die Pflicht, den Ökosystemen wenigstens insoweit Schutz angedeihen zu lassen, daß ihre Regenerationsfähigkeit nicht überbelastet und ein Zusammenbruch der Ökosysteme vermieden werden kann.
Wie auf der Vollzugsebene die EG-Richtlinie zur Umweltverträglichkeitsprüfung sich um einen integrativen Ansatz bemüht und verlangt, daß nicht nur die Auswirkungen von Vorhaben auf sämtliche Umweltfaktoren erfaßt werden, sondern daß sich die Prüfung auch auf die diesbezüglichen ökologischen Wechselwirkungen erstreckt, so fordert Art.14 Abs.2 vom Gesetzgeber ein entsprechendes Handeln.
(vgl. Weber, DVBI. 71, 806)
Als gesetzgeberische Gestaltungsmittel, um der Situationsgebundenheit der Eigentumsnutzung Rechnung zu tragen, bieten sich die Festlegung von Grenzwerten, in dubio-Vorgaben und als wirksamstes Mittel der Verzicht an.
Grenzwerte werden heute überwiegend durch die ökonomische Machbarkeit bestimmt und sind im Ergebnis oft nichts anderes als die Festschreibung des aktuellen Belastungsstandes, vermindert, wenn es gut läuft, um einen gewissen Sicherheitsabschlag.
(vgl Winter aOO. S.662 mit weiteren Nachweisen)
Dabei ist davon auszugehen, daß es keine wissenschaftliche Basis für Grenzwerte gibt, weil zum einen die Wirkungsketten der Stoffe zu komplex sind und die gefährlichen Stoffe mit anderen künstlichen oder auch natürlichen Stoffen synergetisch reagieren und zum anderen, weil die biologische Variabilität der Empfängerorganismen zu groß ist.
(vgl Winter, DVBI. 88, 659 (661)
In diesem Zusammenhang hat Winter auf folgendes kritisch hingewiesen:
"Sicherlich kann man keine allgemeingültige Prioritätenordnung aufrichten, aber bereichsspezifische, zeitlich begrenzte, auf in dubio-Vorgaben beschränkte Regeln müßten sich bilden lassen. Dabei ist eine geradezu beklemmende Entwicklung zu beachten: Je mehr gesellschaftliche Risiken der Staat sich selbst zurechnet, indem er per Erlaubnisvorbehalt eingreift oder Infrastruktur schafft, umso mehr gerät auch die absolute Priorität des Gesundheitsschutzes, die im übrigen faktisch schon immer von Realitätsprinzip ausgehöhlt war (was nur mehr oder weniger gut kaschiert wurde), ins Wanken. Indem der Staat individuell vernachlässigbare, kollektiv aber dennoch zu Buche schlagende Restrisiken zuläßt, und indem er gefahrenschaffende und landesverbrauchende Infrastruktur wie Straßen oder Flughäfen baut, ist er es selbst, der Menschen, Tiere und Pflanzen schädigt oder auch tötet. Wann das gerechtfertigt sein soll, ist eine noch ungelöste Frage, sowohl der politischen Moral wie der Grundrechtsdogmatik".
(vgl Winter, DVBI. 98, 659 (662)
Angesichts dieses Dilemmas stellt sich mehr denn je die Frage des Verzichts, wenn es um die Einführung von Technologien mit Langzeitrisiken geht, die mit potentiellen nicht korrigierbaren Folgen belastet sind.
(vgl E. Weinholtz, Verfassung und Technolonie, DÖV 85, 136 (145))
Unter welchen Voraussetzungen der Gesetzgeber sich gegen die Einführung einer Technologie entscheiden muß, kann auch wieder nur am Maßstab der praktischen Vernunft" gemessen werden. Dieser Maßstab, der sich sowohl für die Begrenzung der staatlichen Schutzpflichten gegenüber dem Bürger als auch als Schranke der Rechtsfortbildung durch die Gerichte bewährt hat,
(vgl BVerfGE 49, 89, (143): 34, 269 (288)
erscheint auch zur Lösung dieses Problems geeignet.
Hilfestellung bei der Entscheidung dieser Frage können Kosten-Nutzen-Analvsen geben, ohne daß man sie überbewerten darf.
(vgl Kaufmann aa0 S.842; Winter aa0 S.663)
Angesichts der Prognosenunsicherheiten bei Technologien mit Langzeitrisiken stellt sich natürlich die Frage, ob solche Techniken überhaupt noch an Hand des Maßstabes der praktischen Vernunft zu rechtfertigen sind. Würde man sich generell verweigern, käme unsere Welt zum Stillstand. Arthur Kaufmann hat für dieses Problem den richtigen Lösungsweg gezeigt und wörtlich ausgeführt:
"Um unsere Zukunftsaufgaben meistern zu können, müssen wir offen sein für das Neue, Die Haltung, die prinzipiell offen ist für das Andere und für das Neue, offen daher auch für das Forschen ins Unbekannte, nennt man Toleranz. Toleranz ermöglicht verantwortliches Handeln. Sie ermöglicht allerdings auch unverantwortliches Handeln. Deshalb muß das Toleranzprinzinp durch das Verantwortungsprinzip ergänzt werden."
(vgl Kaufmann aa0 S.942)
Je größer die mögliche schädliche Folge und je weniger beherrschbar sie ist, desto größere Vorsicht ist ein Gebot der Vernunft. Bei Langzeitrisiken muß die praktische Vernunft darüber hinaus von einer Ethik der Fernverantwortung getranen sein. Jonas hat sie auf den kategorischen Imperativ gebracht: "Handle so, daß die Wirkungen deiner Handlung verträglich sind mit der Permanenz echten menschlichen Lebens auf Erden".
(Zitiert nach Kaufmann aa0 S.342)
Im Rahmen der Allgemeinwohlabwägung des Art.14 Abs.2 GG ist der Gesetzgeber auch an dem verfassugesrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und den Gleichheitssatz des Art.3 Abs.1 GG gebunden.
(stRspr des BVerfG, vgl BVerfGE 31, 229 (240); 34, 139 (146); 52, 1 (127, 29 f.); 70, 191 (200)
Insoweit ist auch der Grundsatz der Lastengleichheit zu beachten.
(vgl BVerfGE 59, 300 (345)
Diesem Grundsatz kommt erhebliche Bedeutung zu, wenn mit dem Gebrauch eines Stoffes wie Plutonium, der Allgemeinheit Restrisiken auferlegt werden, die sowohl in mengenmäßiger, flächenmäßiger und zeitlicher Hinsicht den Rahmen sprengen, in der unsere Rechtsordnung bisher Risiken als sozialadäguate Folge unserer technologischen Entwicklung hingenommen hat. Da unsere Rechtsordnung bisher lediglich zeitlich und örtlich begrenzte Risiken als Folge eines Eigentumsgebrauchs kennt, bedarf dieses BeIastungsprivileg seiner besonderen Rechtfertigung aus dem Gleichheitsgrundsatz.
Letztlich ist die mit der Plutoniumwirtschaft verbundene zusätzliche Gefährdung grundrechtsgeschützter Bereiche Dritter am Verhältnismäßigkeitsprinzip, zu messen. Im Hinblick auf die Verwirklichung des Gemeiniwohlbelanges "Energieversorgung" muß sich die Plutoniumwirtschaft als geeinet, erforderlich und verhältnismäßig ieS rechtfertigen lassen.
Die Eignung setzt voraus, daß die Plutoniumwirtschaft geeignet ist, das Ziel Energieversorgung zu erreichen oder doch mindestens zu fördern.
(vgl Maunz-Dürig-Herzog Art.20 Rdnr.74)
Das Prinzip der Erforderlichkeit verlangt die Wahl des mildesten Mittels zur Zielerreichung.
(vgl Maunz-Dürig-Herzog Art.20 Rdnr.75)
Letztlich darf eine staatliche Maßnahme, selbst wenn sie zur Erreichung ihres Zieles geeignet und erforderlich ist, nicht außerhalb jedes vernünftigen Verhältnisses zum gesellschaftlichen bzw politischen Wert dieses Zieles stehen.
(vgl Maunz-Dürig-Herzog Art.20 Rdnr.76)
Der Beachtung des Gleichheitsgrundsatzes und des Verhältnismäßigkeitsprinzips im Rahmen des Art.14 Abs.2 GG korrespondieren insoweit die individualrechtlich anerkannten Schutzansprüchen der Grundrechtsträger aus Art.2 Abs.2 Satz 1 GG.
§§§
Das konkrete Normenkontrollverfahren ist im Spannungsfeld zwischen dem Gebot richterlicher Selbstbeschränkung (judical-self-restraint) und der Aufgabe der Rechtsprechung, den Wertvorstellungen unserer Verfassung Geltung zu verschaffen, angesiedelt. Zu diesem Problem hat das BVerfG im Kalkarbeschluß folgende Ausführungen gemacht:
"Erst die Zukunft wird erweisen, ob die Entscheidung für die Anwendung der Brütertechnik mehr zum Nutzen oder zum Schaden gereichen wird. In dieser, notwendigerweise mit Ungewißtheit belasteten Situation liegt es zuvorderst in der politischen Verantwortung des Gesetzgebers und der Regierung, im Rahmen ihrer jeweiligen Kompetenzen die von ihnen für zweckmäßig erachteten Entscheidungen zu treffen. Bei dieser Sachlage ist es nicht Aufgabe der Gerichte, mit ihrer Einschätzung an die Stelle der dazu berufenen politischen Organe zu treten. Denn insoweit ermangelt es rechtlicher Maßstäbe."
(vgl BVerfGE 49, 89 (131)
Natürlich ist es primär Aufnabe des Gesetzgebers und der Regierung, auf Unvorhergesehenes zu reagieren. Im konkreten Fall handelt es sich aber nicht um eine naturgegebene Ungewißtheit, sondern um eine technologische Konzeptentscheidung mit Langzeitrisiken, die im demokratischen Willensbildungsprozeß nicht mehr rückgängig gemacht werden kann. Hier stellt sich die Frage, ob diese Entscheidung sich mit der Wertordnung unserer Verfassung vereinbaren läßt. Diese Entscheidung hat aber die Verfassung nicht der Exekutive und auch nicht dem Gesetzgeber überlassen, sondern in Art.14 Abs.2 GG mit dem Satz, daß der Gebrauch des Eigentums zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen soll, selbst getroffen. Im Hinblick auf den vergleichbaren Satz des Art.14 Abs.3 Satz 1, sonach eine Enteignung nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig ist, hat der Richter Böhmer in seiner abweichenden Meinung zur Gondelbahnentscheidung ebenfalls diese Meinung vertreten.
(vgl BVerfGE 56, 249 (270)
Demgegenüber kann auch nicht eingewandt werden, die Verfassung selbst habe durch die Kompetenzvorschrift des Art.74 Nr.11a GG die Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken im Grundsatz als zulässig gebilligt.
(vgl. BVerfGE 53, 30 (56)
Zum einen geht es im konkreten Fall nicht um die grundsätzliche Zulässigkeit, sondern den Exzeß, zum anderen darf der Gesetzgeber von seinen Kompetenzen nur in einer Weise Gebrauch machen, die im Einklang mit den anderen Bestimmungen des Grundgesetzes steht.
(vgl Schmidt-Bleibtreu-Klein, GG, 6.AufI., Vorbemerkungen vor Art.70 S.749)
Grundsätzlich ist die Aufgabe der Rechtsprechung darin zu sehen, Wertvorstellungen, die der verfassungsmäßigen Rechtsordnung immanent sind, aber in den Texten der geschriebenen Gesetze nicht oder nur unvollkommen zum Ausdruck gelangt sind, in einem Akt des bewertenden Erkennens ans Licht zu bringen und die Entscheidungen zu realisieren. Wenn das geschriebene Gesetz, seine Funktion, ein Rechtsproblem gerecht zu Iösen, nicht erfüllt, dann ist es Aufnahe der richterlichen Entscheidung, die Lücke nach den Maßstäben der praktischen Vernunft und den "fundierten allgemeinen Gerechtigkeitsvorstellungen der Gemeinschaft" zu schließen.
(vgl BVerfGE 34, 269 (298)
Insoweit kommt dem Zurückbleiben des Gesetzgebers hinter dem Fluß der sozialen Entwicklung Bedeutung zu. Die Norm steht ständig im Kontext der sozialen Verhältnisse und der gesellschaftlich politischen Anschauungen, auf die sie wirken soll; ihr Inhalt kann und muß sich unter Umständen mit ihnen wandeln.
(vgl BVerfGE 34, 269 (288)
Zu diesem Problem hat Zacher folgende grundsätzlichen Ausführungen gemacht:
"Jede Gemeinschaft hat zwei unbestreitbare Wertensätze: den einzelnen Menschen und die Gemeinschaft ... Um die notwendige Einheit darzustellen, ohne die Vielfalt zu unterdrücken, ist die plurale Gemeinschaft auf Konsens angewiesen - nicht nur hinsichtlich der "objektiven Werte", auch hinsichtlich der Stellung der Einzelmenschen je für sich und zueinander und hinsichtlich der Organisation und des Schutzes des Gemeinwesens. Wo Konsens fehlt, kann organisierte Entscheidung notwendig werden. Während jedoch Konsens Autonomie der Konvergierenden bedeutet, bedeutet organisierte Entscheidung Fremdbestimmung durch die Entscheidung. Entscheidunn ist zudem Leistung, die nicht unbegrenzt möglich ist. Ein Auseinandertreteng der drei Größen "Normbedarf", "Konsens" und "Entscheidungskapazität" bedeutet ein Ordnungsdefizit. Dieses desintegriert das Gemeinwesen und gefährdet die Werte des einzelnen."
(vgl Zacher, Pluralität der Gesellschaft als rechtspolitische Aufgabe, Der Staat 9 Rd (1970) S.161 (162 f.)
Für die Legitimation technologiepolitischer Entscheidungen mit Langzeitrisiken kommt dabei den Konsensprozessen erhebliche Bedeutung zu. Das gilt umso mehr, wenn es sich, wie bei der Plutoniumwirtschaft, um eine Entscheiclung handelt, die im demokratischen Willensbildungsprozeß sich als nicht revidierbar darstellt.
(vgl Weinholtz, Verfassung und Technologie, DÖV 85 136 ff.)
Da die materielle Verfassung auf den gesellschaftlichen Konsens angewiesen ist, haben die Staatsorgane die rechtliche Verpflichtung, dafür zu sorgen, daß dieses Fundament der realen Verfassungsgeltung unversehrt bleibt. Die Grundwerte geraten aber in Gefahr, wenn der Gesetzgeber Lösungen sucht, die verfassungswidrig sind oder gerade noch am Rande der Verfassung balancieren; ebenso auch, wenn er überholte, situationswidrige Normen aufrechterhält.
(So J. Isensee, Verfassungsgarantie ethischer Grundwerte und gesellschaftlicher Konsens, NJW 77, 545 (551)
Zur Aufgabe des BVerfG im Hinblick auf dieses Thema hat Benda folgendes ausgeführt:
"Es liegt auf der Hand, daß die Aufgabe zu dem Konsens des Grundgesetzes zurückzuführen, nicht allein und nicht einmal in erster Linie vom BVerfG geleistet werden kann; aber dieses kann und muß dort, wo das Grundgesetz bestimmte im Wandel der Zeit unverrückbare Positionen bezogen hat, an ihnen unbeeindruckt durch modische Zeitströmungen festhalten, wenn es seine Aufgabe erfüllen will. Der Vorwurf, es mische sich hierdurch in die politische Auseinandersetzung ein, ist vielleicht unvermeidlich, aber nicht hinreichend begründet".
(vgl. E. Benda, Bundesverfassungsgericht und Gesetzgeber im dritten Jahrzehnt des Grundgesetzes, DÖV 79, 465 (470)
§§§
Prüft man nach diesen Maßstäben die Zulässigkeit der Plutoniumwirtschaft, so ergibt sich, daß der Gesetzgeber seiner Nachbesserungspflicht nicht nachgekommen ist (a) und ihre großtechnische Anwendung sich weder mit der Verpflichtung aus Art.2 Abs.2 S.1 GG iVm Art.1 Abs.1 GG, das Leben zu schützen, vereinbaren läßt (b), noch der Gebrauch des Plutoniums dem am Allgemeinwohl orientierten Regelungsauftrag des Art.14 Abs.2 S.2 GG gerecht wird (c).
§§§
a) Nachbesserungspflicht des Gesetzgebers
Die inhaltliche Kontrolle der ursprünglichen Einschätzungsprärogative ergibt, daß der Gesetzgeber sowohl bei der Entscheidung für diese Technologie als auch bei der Einschätzung ihrer Sozialverträglichkeit von falschen Voraussetzungen ausgegangen ist.
So steht das Verwertungsgebot in § 9a AtomG auf tönernen Füßen. Weder die prognostizierte Uranverknappung ist eingetreten, noch bietet die Wiederaufarbeitung einen Entsorgungsvorteil. Betriebswirtschaftlich hat das Konzept der direkten Endlagerung entscheidende Kostenvorteile.
Auch die Profilerationsgefahr wurde wegen der angeblichen Waffenuntauglichkeit des Reaktorplutoniums vollkommen verkannt. Angesichts der dem Art.26 Abs.1 GG zugrundeliegenden objektiven Wertentscheidung des GG kommt diesem Gesichtspunkt wesentliche Bedeutung zu. Da bereits 6 - 8 kg Plutonium zur Herstellung einer Bombe ausreichen, Plutonium als Alphastrahler sich nicht selbst schützt, darf diese Gefahr nicht unterschätzt werden. Das gilt umso mehr angesichts unserer zwischenzeitlichen Erfahrungen mit der Effektivität staatlicher Überwachungstätigkeit in privatrechtlich organisierten Bereichen. Auch die Störanfälligkeit der friedlichen Nutzung der Kernenergie und die Gefahren der Niedrigststrahlung wurden unterschätzt.
Auf der anderen Seite haben das ständig wachsende Wissen über unsere Ökosysteme und ihre komplexen Regulationsmechanismen und die sich immer mehr häufenden Schlagzeilen über Umweltkatastrophen uns die Grenzen der Belastbarkeit der Ökosysteme vor Augen geführt. Aus den mit der Plutoniumwirtschaft verbundenen Langzeitrisiken und unserer Erfahrungen mit der Gelähmtheit staatlichen Gegensteuerungsmechanismen erwächst daraus ein besonderer auf Restrisikoaskese ausgerichteter Handlungsbedarf. Er wird eindrucksvoll durch den Akzeptanzverlust der friedlichen Nutzung der Kernenergie unterstützt.
Da der Gesetzgeber bisher seiner Handlungspflicht nicht nachgekommen ist, ist der gesellschaftliche Grundkonsens gefährdet, wie nicht zulerzt die 881.000 Einwendungen bei dem Verfahren Wackersdorf beweisen.
§§§
b) Verletzung der staatlichen Schutzpflichten aus Art.2 Abs.2
Die radiologische Belastung der Biosphäre ist allein durch die Wiederaufarbeitung höher als die aus dem gesamten Brennstoffkreislauf im Falle direkter Endlagerung. Das Entstehen stochastischer Schäden, insbesondere bei werdendem Leben und jungen Menschen bereits bei ordnungsgemäßem Betrieb, ist nachgewiesen. Es muß deshalb mit einer erhöhten Anzahl von Krebstoten und Schädigungen der Erbanlagen gerechnet werden. Da bereits aus dem obliektiv-rechtlichen Gehalt der grundrechtlichen Normen die Schutzpflichten erschlossen werden, kommt es nicht darauf an, ob individualisierbare Grundrechtsverletzungen nachgewiesen werden können. Die Schutzpflichten bestehen nicht nur gegenüber dem Einzelnen, sondern auch gegenüber der Gesamtheit aller Bürger. Da gerade bei einem Alphastrahler bereits ein Teilchen einen irreparablen DNS Doppelstrangschaden verursachen kann, ist auch der dynamische Grundrechtsschutz des Atomgesetzes nicht geeignet, den staatlichen Schutzpflichten zu genügen.
Hinzu kommt, daß bei Unfällen mit nicht abschätzbaren Schäden gerechnet werden muß. Die Restrisiken unserer bisherigen technologischen Entwicklung (Auto, Flugzeug, Raumfahrt) waren durch die örtliche und zeitliche Begrenztheit gekennzeichnet. Das Restrisiko der Plutoniumwirtschaft sprengt sowohl in mengenmäßiger, flächenmäßiger und zeitlicher Hinsicht unsere bisherigen Erfahrungen. Die Herstellung des Plutoniums ist nicht revidierbar.
Von 1 kg Plutonium, das vor 240.000 Jahren hergestellt worden wäre, wäre heute noch 1 Gramm übrig, das noch ein Tausendstel seiner ursprünglichen Strahlung abgeben würde.
Die Plutoniumwirtschaft nimmt somit sowohl hinsichtlich der Art der Gefahr, als auch hinsichtlich des Ausmaßes der Gefahr eine einsame Spitzenstellung ein. Da andererseits das menschliche Leben und die Sicherung der menschlichen Existenz von unserer Verfassung als Höchstwert eingeschätzt wird, reicht bereits die entfernte 'Wahrscheinlichkeit eines Gefahreneintritts, um die Schutzpflichten des Gesetzgebers auszulösen. Angesichts unserer bisherigen Erfahrungen im Umgang mit der friedlichen Nutzung der Kernenergie (Synergismus, Störfälle, Betreiberpflichtbewußtsein, Effektivität staatl. Überwachung) ist die Wahrscheinlichkeit eines Gefahreneintritts real. Da der Gesetzgeber von diesem Vorhaben nicht abläßt, verletzt er seine Schutzpflichten.
§§§
c) Verstoß gegen die Allgemeinwohlverpflichtung des Art.14 Abs.2 Satz 2 GG
In welchem Umfang der Gesetzgeber von der Kompetenzzuweisung in Art.74 Nr.11a GG Gebrauch machen darf, wird durch die objektive Wertordnung der Verfassung und die Sozialpflichtigkeitsvorschrift des Art.14 Abs.2 GG mitbestimmt.
Das Gebot sozialgerechten Gebrauches des Eigentums gebietet, der Situationsgebundenheit des Plutoniumgebrauchs in unserem Lebensraum Rechnung zu tragen.
Dabei ist zu berücksichtigen, daß die objektive Wertordnung des GG das menschliche Leben und die Sicherung der menschlichen Existenz als Höchstwert ansieht. Dem Eigentumsschutz kommt in der Werthierarchie des GG nur nachrangige Bedeutung zu. Das folgt aus der Tatsache, daß Art.14 GG, im Gegensatz zu Art.1 und Art.2 GG, gemäß Art.18 GG verwirkt iwerden kann. Die Grenzwertphilosophie des AtomG und der Strahlenschutzverordnung ist trotz ihres teilweisen "dynamischen Grundrechtsschutzes" angesichts des Nachweises stochastischer Schäden und der bisherigen praktischen Erfahrungen mit der Kernenergie nur unzureichend geeignet, das Leben und unsere natürlichen Lebensgrundlagen auf Dauer zu schützen.
Angesicnts der mit der Plutoniumwirtschaft zusätzlich einhergehenden Gefahren und Langzeitrisiken gebietet deshalb die praktische Vernunft auf die großtechnische Einführung dieser Technik zu verzichten. Zum einen handelt es sich bei Plutonium im Gegensatz zum Uran um ein künstliches Radionuklid, so daß hinsichtlich seiner Verträglichkeit mit unseren Ökosystemen besondere Vorsicht bei seiner großtechnischen Anwendung geboten ist, zum anderen erfordert die Nichtrevidierbarkeit dieser Technologieentscheidung eine besondere Legitimation aus dem Gesichtspunkt der Fernverantwortung. Da die Energieversorguno ohne Plutoniumwirtschaft nicht gefährdet ist, die Plutoniumwirtschaft weder Entsorgungsvorteile mit sich bringt, noch sich betriebswirtschaftlich rechnet, und darüber hinaus das Problem der Endlagerung noch nicht gelöst ist, läßt sich die Einführung dieser Technik zur Zeit mit der Gemeinwohlvorgabe nicht vereinbaren.
Das mit der Plutoniumwirtschaft verbundene Restrisiko verstößt auch gegen das Prinzip der Lastengleichheit. Zwar hat man durch die Konstruktion des EG-Eigentums und des dynamischen Grundrechtsschutzes versucht, der neuartigen Gefahr, die von spaltbaren Stoffen ausgeht, Rechnung zu tragen. Die mit der Nutzung verbundenen Gefahren sprengen aber den Rahmen des bisher von unserer Rechtsordnung als sozial adäguate Folge der Technisierung hingenommenen Restrisiken des Eigentumsgebrauches. Selbst wenn die langfristige Sicherung des Gemeinwohlbelanges "Energieversoraung" den Einsatz der Kernenergie rechtfertigen sollte, ist die weitere Ausweitung dieses Risikos nicht vertretbar. Da die Plutoniumwirtschaft die von der friedlichen Nutzung der Kernenergie ausgehenden Gefahren weiter steigert, ohne vom Gemeinwohl her gesehen entscheidende Vorteile zu bringen, ist ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz bei der Lastenverteilung gegeben. Die Gewährung des mit der Nutzung von Plutonium verbundenen Belastungsprivilegs stellt sich als gleichheitswidrige Bevorzugung dar.
Letztlich läßt sich die Plutoniumwirtschaft auch mit dem Verhältnismäßigkeitsprinzip nicht vereinbaren. Bereits bei der Eignung dieses Mittels zur langfristigen Sicherung des Gemeinwohlbelanges "Energieversorgung" erheben sich Zweifel. Zwar ist die Brütertechnologie vom technischen Konzept her geeignet. Wie die bisherigen Erfahrungen aber zeigen, bestehen noch erhebliche Schwierigkeiten, das technischen Konzept praktisch zu verwirklichen. Ein großtechnischer Einsatz, wie er mit dem Bau der Wiederaufarbeitungsanlage angestrebt wird, erscheint deshalb verfrüht. Das gilt umso mehr, als die Kernenergie vielfach nur noch als Übergangstechnologie eingeschätzt wird.
Selbst wenn man die Eignung bejaht, ist der Plutoniumkreislauf nicht erforderlich, um die Enernieversorgung auf Dauer sicherzustellen. Im Hinblick auf das Grundrechtsgefährdungspotential stehen mildere Mittel zur Verfügung. Auch die Verhältnismäßigkeit ist nicht gegeben. Die besonderen Risiken der Plutoniumwirtschaft stehen außerhalb jedes vernünftigen Verhälnisses zum gesellschaftlichen Wert dieses Zieles. Das gilt umso mehr, als das Ziel - unbegrenzte Mengen an Energie zur Verfügung zu haben - in seiner Gemeinwohlaspekt fragwürdig geworden ist. Angesichts der Tatsache, daß fast alle Umweltprobleme auf extensive Energienutzung zurückzuführen sind, gebietet das Gemeinwohl eine Energiesparpolitik zu betreiben.
Da die friedliche Nutzung der Kernenergie ohne Plutoniumkreislauf weiter für zulässig erachtet wird, ist ein gerechter Ausgleich zwischen den divergierenden Allgemeinwohlbelangen und privaten Eigentumsinteressen gegeben.
Über das Toleranzprinzip ist u.U. auch weitere Grundlagenforschung auf dem Gebiet der Plutoniumnutzung zu rechtfertigen. Wegen der begrenzten Mengen des dafür erforderlichen Plutoniums läßt sich das mit dem Prinzip der Fernvetantwortung vereinbaren.
Zusammenfassend ist festzuhalten, daß der Gesetzgeber bisher seiner Nachbesserungspflicht nicht nachgekommen ist, die energiewirtschaftliche Nutzung des Plutoniums gegen die staatlichen Schutzpflichten des Art.2 Abs.2 Satz 1 GG verstößt und sich mit der Allgemeinwohlverpflichtung des Eigentumgebrauchs (Art.14 Abs.2 Satz 2 GG i.V.m. Art.20 Abs.1 GG) nicht vereinbaren läßt.
Soweit die §§ 2 Abs.1, Nr.1a, 3, 4, 6, 7, 9a Abs.1 des AtomG eine solche Nutzung zulassen, sind sie verfassungswidrig. Die Abtrennung von Plutonium in Wiederaufarbeitungsanlagen, die Verarbeitung des Plutoniums zu Brennelementen und der Betrieb von Schnellen Brutreaktoren ist unzulässig.
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